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        引進社會資本推動市政基礎設施領域建設試點項目實施方案
        2015-01-20 17:11:52   來源:   評論:0 點擊:

        京政發[2013]21號 

        大力引進社會資本尤其是民間資本,參與市政基礎設施領域的投資、建設和運營,是貫徹落實黨的十八大精神,切實轉變政府職能,理順政府與市場、政府與社會關系的重要舉措。有利于深刻把握首都發展階段性特征,深化本市投融資體制改革,促進首都經濟持續健康發展;有利于拓展社會資本尤其是民間資本投資的渠道和領域,增強首都投資發展內生動力;有利于形成多元主體和適度競爭的格局,保障公共產品有效供給,不斷提升首都城市建設管理水平。根據國家及本市有關政策,現就引進社會資本推動市政基礎設施領域建設試點項目提出如下實施方案。
         

        一、總體思路
        按照市場化建設、產業化經營的基本方向,對具備一定經營條件的市政基礎設施領域,放開增量、盤活存量,分類推進、試點先行,建立投資、補貼與價格的協同機制,完善投資、建設與運營的市場化體系,不斷提升市政基礎設施領域發展水平。
        二、主要措施
        (一)拓展空間,分類推進市政基礎設施領域投資建設運營體制改革。
        1.增量項目。
        對經營性領域(包括燃氣、電力和非基本公共服務等),依法放開建設和經營市場,積極推行投資運營主體招商,政府不再直接投入。
        對準經營性領域(包括軌道交通、收費公路、熱力、污水處理和垃圾焚燒等),以公共私營合作制(PPP)、股權合作等方式,通過建立投資、補貼與價格的協同機制,為投資者獲得合理回報積極創造條件。
        對非經營性領域(包括基本公共服務、排水管線、普通公路及城市道路、垃圾轉運站、堆肥填埋場、滲瀝液處理廠、交通樞紐等),采取捆綁式項目法人招標等方式由社會投資人組織實施,也可由政府回購或購買服務。
        2.存量資產。
        通過委托運營、股權出讓、融資租賃、基金引導、整合改制、技術資源合作、后勤社會化等方式,加大專業化運營力度,擴大產業化經營規模。
        (二)完善政策,建立投資、補貼與價格的協同機制。
        1.穩步推動價格市場化改革。按照補償成本、合理收益、節約資源及社會可承受的原則,加強投資成本和服務成本監測,建立定期審價制度,逐步調整理順價格收費水平,建立科學的價格形成機制。
        2.多渠道完善投資回報補償機制。一是通過合理的政府投入,減少一部分企業投資;二是通過引入市場競爭機制,推動投資運營公開透明,壓縮一部分企業成本;三是通過將財政運營補助轉變為政府購買服務,增加一部分企業主營業務收入;四是通過依法依規配置企業一定的土地開發權,以及符合監管要求的廣告、商鋪、冠名等經營權,增加一部分企業其他經營收入。
        3.營造公平透明的政策環境。根據行業特點和經營屬性,行業主管部門進一步加強行業監管,分行業設定技術規范,明確行業標準、服務質量和監管細則,保障城市公共安全;政策管理部門分類明確土地、規劃、財稅、金融等重點政策,細化支持標準;專業公司要打破壟斷,配合落實市政配套條件,按管理體制和協議約定分擔成本。
        (三)培育主體,做優做強市政基礎設施領域建設運營企業。
        1.重點扶持一批社會投資骨干企業。以確保安全穩定運營和增加有效供給為原則,重點引導和支持行業內骨干企業參與本市市政基礎設施領域建設運營。
        2.提升市、區縣相關國有企業投資經營能力。鼓勵市、區縣相關國有企業以市場化方式,圍繞城市發展新階段帶來的市政基礎設施領域新需求,優先保障本市建設經營任務。鼓勵市、區縣相關國有企業采取股份制、委托運營、合資組建項目公司、設立股權基金、債轉股等方式,吸引社會資本進行股權投資和項目投資。
        (四)明確路徑,創造公平競爭的市場環境。
        1.明確技術經濟指標。對向社會招標、招商的項目,應事先明確項目名稱、內容,經營期限,產品或服務數量(設計能力和基本服務量)、質量和標準,投資概算構成,投資回報方式,價格確定及調整機制,必要的政府投資、財政補貼及政府承諾等事項,向社會公布,方便企業公平參與。
        2.規范招商方式?刹扇」_招標、競爭性談判等多種方式公平擇優確定社會投資人。
        3.實行清單預告制度。重大項目建設信息提前向社會公布。項目推介實行集中推介與分散談判相結合的方式,前期廣泛發布招商信息,項目啟動后選定重點意向投資人,成熟一個,推進一個。
        三、試點方案
        按照&ldquo;增量先行、存量跟進,試點推動、分步實施&rdquo;的工作思路,分類推動社會資本尤其是民間資本參與市政基礎設施領域市場化建設。近期,選擇軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、污水處理、固廢處置和鎮域供熱等條件相對成熟的領域,開展市場化試點。下一步,在總結試點經驗的基礎上,逐步擴大市場化建設的規模和領域。
        (一)主要領域和試點方式。
        1.軌道交通。
        新建線路:主要采用公共私營合作制(PPP),社會投資人參與軌道交通投資建設的全部環節。
        在建線路:采用股權融資或股權融資+委托運營的模式。
        已開通線路:采用融資租賃、資產證券化、股權轉讓等方式進行盤活。
        2.城市道路。
        符合規定的國道等重要普通公路及城市快速路,采用建設-移交(BT)模式建設。通過公開招標,選擇投資人組建項目公司投資建設,建成后按合同約定由政府回購。支持有條件的項目按市場化原則綜合建設與公共交通相關的經營設施。
        3.綜合交通樞紐。
        周邊土地資源豐富的交通樞紐項目,在條件允許的情況下,采取一體化建設模式。將公益性的交通樞紐和經營性開發項目作為整體,捆綁實施。通過項目法人招標或土地帶條件招標等公開競爭方式確定綜合開發單位。
        4.污水處理。
        新建再生水廠:按照&ldquo;企業建廠、政府配網&rdquo;的原則,主要實行建設-經營-移交(BOT)模式,廠站由社會投資人建設、運營和維護。小城鎮再生水廠以打捆方式由區縣招標確定共同特許經營者,實行規;洜I。
        在建和已建成的新城、鄉鎮污水處理廠:采取委托運營或移交-經營-移交(TOT)模式,在一定區域實現規;\營。
        5.固廢處置。
        新建生活垃圾和餐廚垃圾處理設施,主要以公共私營合作制(PPP)、股權合作等方式建設;新建建筑垃圾處理設施,主要采取企業直接投資方式建設運營;新建轉運站、填埋場、滲瀝液處理廠、糞便處理設施等非經營性項目,采用社會投資人出資建設,政府采購并分期付款的方式。
        上述固廢處置領域在建和已建成的項目,采用移交-經營-移交(TOT)模式或委托運營方式,吸引社會資本參與。
        6.鎮域供熱。
        熱源熱網建設:熱源由企業以建設-經營-移交(BOT)模式投資建設,一次管網原則上由區縣屬專業公司投資建設,二次管網由產權單位建設。
        熱網系統運營:熱網系統由委托運營商運營、管理和維護,實行規;洜I。
        (二)基本政策。
        1.土地使用。
        基礎設施和市政公用項目,原則以劃撥方式供地。土地使用權期限與特許經營期限一致,特許經營期滿后,應連同地上物一并無償移交政府。涉及一體化建設的項目,分情況采取協議出讓、租賃、招標拍賣掛牌出讓等方式供地。
        對于廠站等非線性項目,場地內征地拆遷、永久性市政基礎設施建設等土地開發費用,原則上由特許經營者承擔,也可由實施機關與特許經營者協商確定。
        鼓勵土地使用權人在符合規劃的前提下利用自有土地建設市政基礎設施。
        2.價格政策。
        特許經營者向公眾提供產品或者服務的價格應執行由價格主管部門制定的政府定價或者政府指導價,特許經營項目可按照中標或者協議價格進行經濟結算。
        其他項目執行行業統一價格政策。
        3.投資回報。
        對特許經營項目,經營者主要按協議約定收取服務費以及協議約定的其他方式取得合理回報。其中,財政補償金額按以下公式計算:財政補償金額=(中標或協議價格-政府定價)&times;政府承諾基本收購(處理)量或基本服務量。
        對其他項目,在收費標準、建設投資、政府購買服務等方面給予同等待遇。
        4.市政設施配套。
        按現行政府投資體制,紅線外配套市政道路、供水、污水和再生水管網建設改造等由市、區縣政府投資安排,紅線外電力、燃氣等經營性設施由市、區縣專業公司投資。
        政府投資的管網可委托社會投資人一體化建設,也可在政府建成后一并委托社會投資人運維管理。
        5.技術經濟條件。
        企業投資內部收益率:原則上按8%測算,可結合行業特點和利率水平進行適當調整,具體通過競爭方式確定。
        特許經營權使用費:原則上暫不征收。
        特許經營期:軌道交通行業30年,其他行業一般10至30年。具體結合不同類型項目的服務規模、投資運營收益及運營成本測算確定。特許經營期內,全部更新改造投資由特許經營者負責。
        基本服務量:具體表現為協議客流(涉及軌道交通領域)、基本水量(涉及污水處理領域)、基本處理量(涉及固廢處理領域)等,在日均預測服務量基礎上,根據經營年限、設計能力等進行測算。
        約定價格(費用)及調整機制:具體表現為約定票價、污水處理服務費、垃圾處理服務費等。具體計費方式和收費標準通過招標或競爭性談判等方式確定,并在協議中約定,由特許經營實施機關向經營者支付。依據構成運營成本重要項目變化情況,運營期約定價格原則上每3年調整一次。
        資本金:根據不同項目特點,投資人自有資金(或投資股本金)應為項目總投資的20%至35%。
        投資人資格:社會責任意識強,無不良從業信譽記錄,具有雄厚技術實力、資金實力和豐富項目經驗的專業公司。
        6.政策調整與協議變更。
        特許經營期限內,特許經營協議雙方應嚴格履約,不得擅自變更或者解除協議。如一方認為需要變更或者解除協議,或因國家法律政策調整導致協議無法繼續履行的,應當與另一方進行協商。經雙方協商一致的,可以變更或者解除協議;協商不一致產生爭議的,可以按照協議約定的爭議解決方式處理。
        (三)實施項目。
        1.首期試點。
        首期啟動6個領域27個市場化試點項目,項目總投資約1620億元,擬引進社會投資約680億元。具體包括:地鐵14號線等軌道交通項目3個,國道110二期等道路項目2個,蘋果園交通樞紐項目1個,鄭王墳再生水廠等污水處理項目10個,東南循環經濟園區一期等固廢處置項目4個,順義新城牛欄山組團供熱工程等鎮域供熱項目7個。
        2.后期安排。
        結合&ldquo;十二五&rdquo;規劃,在總結試點經驗的基礎上,后期擬再選。梗箓項目進行細化論證和重點推進,總投資約1760億元,預計引進社會投資約620億元。具體包括:地鐵7號線等軌道交通項目9個,京良路東段城市道路項目1個,中心城區居民區停車設施項目1個,北苑北、望京西等交通樞紐項目6個,新城、鄉鎮新增再生水廠項目69個,首鋼建筑垃圾處理廠等固廢處置項目7個,門頭溝新城城子組團供熱工程等鎮域供熱項目6個。
        四、保障機制
        (一)加強協調。
        建立由市發展改革委、市財政局、市國資委、市國土局、市規劃委、市金融局、市環保局、市住房城鄉建設委、市市政市容委、市交通委、市水務局、市工商聯等單位共同參與的協調機制,統籌協調和
        推進有關引進社會資本推動市政基礎設施領域建設的工作,但不改變現行相關部門職責和相關行業管理體系。
        各區縣要建立相應的協調機制,按照全市統一部署,統籌組織開展本區縣相關工作。
        (二)明確職責。
        市行業主管部門和區縣政府等特許經營實施機關,負責公布行業標準,編制特許經營實施方案,加強與社會專業服務機構、產業聯盟的業務合作,公平擇優開展招商工作并協調組織項目實施。
        市行業主管部門要會同市發展改革委、市財政局等相關部門,按照試點領域組成專門工作小組,合力推進市級試點項目實施。市國資委推動市屬國有企業積極參與市場化建設試點項目。
        市國土局、市規劃委、市環保局、市金融局等部門負責細化各領域支持標準和政策,對試點項目優先配置資源和辦理相關行政審批手續。
        各區縣政府負責組織實施區縣級項目的市場化建設,落實屬地責任,協助完成相關領域年度建設計劃。
        (三)落實任務。
        1.市發展改革委會同市財政局及相關行業主管部門,細化完善政府投資體制。政府投資側重理順市政基礎設施領域投資運營和回報補償機制,優先保障市政配套投入,減輕社會投資人負擔。按照市、區縣財權事權劃分以及同級政府保障的原則,對增量特許經營項目按8%的內部收益率進行政府投資和補償測算;對非特許經營項目(含存量項目),實行保本微利、差別化的補貼政策。
        2.市財政局會同相關行業主管部門,細化落實政府購買服務機制。根據政府財力,制定購買服務實施方案,逐步劃定政府購買服務的范圍,納入市、區縣財政結算支付體系。先期以基本公共服務、排水設施為試點,逐步擴展到垃圾處理、公路等其他公益性領域。
        3.市發展改革委會同相關行業主管部門,適時、適度調整理順價格收費水平。在定期審核成本的基礎上,以完善首都城市功能、確保市政基礎設施領域安全穩定運營和增加有效供給為出發點,逐步建立與實際成本相適應的價格形成機制。
        4.市國資委會同相關行業主管部門,細化落實市政基礎設施領域存量資產盤活利用方案。要充分發揮國有資本經營預算的撬動作用,重點推動國有經營性資產證券化,協調市屬國有企業引入社會資本進行多元股權投資和項目投資。

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